Quince años cumplirán este año las políticas habitacionales impuestas e instrumentadas por los gobiernos surgidos en México a raíz de la caída del Muro de Berlín. Los logros alcanzados y las contradicciones generadas nos obligan a reflexionar sobre sus impactos y a explorar y proponer nuevos caminos capaces de superar los efectos de un proyecto ambicioso de producción mercantil que, queriendo controlarlo todo ha terminado por marginar, al menos, a la mitad de la población de un país con más de 100 millones de habitantes.
1. El “milagro” neoliberal y sus consecuencias
El Consenso de Washington impulsado por los organismos multilaterales de financiamiento en los años 90, es un conjunto de políticas económicas pensadas para abrir nuevos espacios a la expansión global de las grandes corporaciones. Se trata de políticas que fueron “vendidas” a los países en desarrollo como el camino que deberían seguir para garantizar su crecimiento.
No se trata de un consenso suscrito por los países sino de un listado de políticas en las que los organismos multilaterales (FMI, BM), el Congreso de Estados Unidos y otras instancias y expertos con sede en Washington coincidían para ser impulsadas a todo lo largo y ancho del planeta.
Fue este el origen de las políticas neoliberales cuya aplicación acrítica por muchos gobiernos ha traído consecuencias muy graves en cuanto a la profundización de la desigualdad social y el incremento de la pobreza y la exclusión en el mundo. El caso mexicano es un buen ejemplo de ello.
El consenso de Washington se resume en un decálogo: Disciplina fiscal, reordenamiento del gasto público, reforma impositiva, liberalización de las tasas de interés, tasas de cambio competitivas, liberalización del comercio internacional, apertura a la inversión extranjera directa, privatización, desregulación y derechos de propiedad.
El conjunto y el efecto sinérgico de estas políticas impactó profundamente la economía y la vida de nuestros pueblos no siendo excepción los temas territoriales, urbanos y habitacionales.
Respecto a la vivienda, los tres primeros temas del listado incidieron en la cancelación de programas de producción pública y en la disminución del monto de recursos fiscales destinados a este rubro. También en la fractura de las políticas sociales, al focalizarse su aplicación en los sectores de mayor pobreza y dejar al libre mercado la atención del resto de la sociedad. En el caso de la vivienda, el impacto de esta política fue doble pues el mercado fue incapaz de atender a más de la mitad de la población ubicada por debajo de la línea de pobreza y la focalización en los más pobres a través de los programas compensatorios y de alivio a la pobreza no se aplicó a la vivienda.
De hecho la focalización se dio en sentido contrario al centrarse la oferta de viviendas-mercancía en sectores con ingresos entre 5 y 10 veces el salario mínimo. Es más, las posibilidades de canalizar recursos fiscales en apoyo de los más desprotegidos se vieron disminuidas por otra recomendación contradictoria, hecha en 1994 por el propio Banco Mundial a países muy endeudados de desarrollo medio como México, la de reducir las transferencias presupuestarias al sector vivienda para ampliar, en cambio, las inversiones en infraestructura urbana.
Respecto a las tasas de interés, se buscó su determinación por el libre juego del mercado y que se ubicaran por arriba de la inflación para evitar la descapitalización de los fondos de vivienda. Esto aunado a la disminución de los subsidios, a la mercantilización libre de la tierra y otros insumos y a la política -también impuesta por las mismas condicionantes neoliberales- de controlar hacia la baja el incremento de los salarios, generó un círculo perverso que afectó no sólo la recuperación de créditos ajustables convenidos en tiempos de alta inflación, sino las posibilidades de los sectores de bajo ingreso de acceder a la vivienda producida por el mercado.
Así el esquema del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo), que otorgaba créditos en veces salario mínimo en tiempos de inflación y baja de los salarios, fue modificado por presiones del Banco Mundial con la incorporación de una tasa adicional que permitiera evitar su descapitalización. Bajo estas condiciones los acreditados, muchos de ellos organizaciones sociales, no pudieron después de un tiempo pagar sus créditos con lo que el organismo se enfrentó a la paradoja de ver disminuida considerablemente su tasa de recuperación.
La explicación que se dio es que la gente organizada lo hacía para no pagar sus créditos y no que, ante la pérdida del poder adquisitivo de su ingreso controlado a la baja, le era muy difícil enfrentar el pago de créditos ajustados a la inflación.
Esto condujo además, a decisiones políticas que llevaron a la individualización extrema de la política de vivienda en el país, lo que benefició por supuesto a los grandes promotores y desarrolladores de vivienda de interés social.
Se disminuyeron los subsidios, se eliminó la línea de crédito para la compra de tierra y se cancelaron paulatinamente los créditos colectivos que otorgaba Fonhapo a las organizaciones sociales haciéndolas pasar, bajo estas condiciones, de promotoras y productoras sociales a meras gestoras y organizadoras de la demanda de viviendas producidas por el sector privado.
Las políticas de cambio, liberalización del comercio y apertura a la inversión extranjera directa favorecieron la entrada de capital financiero transnacional, de materiales componentes e incluso proyectos habitacionales completos al mercado habitacional, trasladándose con ello el efecto multiplicador que tiene la industria de la construcción hacia fuera del país. Los principales afectados lo han sido los profesionales y parte de la planta productiva nacional, principalmente la conformada por pequeños y medianos productores.
Pareciera que los gobiernos neoliberales se conformaran con rentar el suelo y que el avance en el desarrollo tecnológico propio les tuviera sin cuidado.
La política privatizadora, octava en la lista del Consenso de Washington, fortaleció el manejo mercantil de la tierra y la subordinación del derecho humano a la vivienda a los grandes intereses financieros e inmobiliarios.
También contribuyó a desalentar e incluso a frenar las iniciativas de los productores sociales organizados al imponerse la individualización de los problemas, de las soluciones y de los procesos de gestión y apropiación del suelo y la vivienda.
El punto nueve del decálogo que aboga por la desregulación, supone que el mercado, eliminadas las barreras normativas y de control estatal que lo distorsionan, se encargará de resolverlo todo.
Este planteamiento llevó a reducir el papel de los organismos públicos al otorgamiento de créditos de largo plazo y a convertirlos en entidades financieras de segundo piso incapacitadas para intervenir en la regulación de la calidad de la vivienda y de su articulación con las políticas, cada vez más debilitadas, de planeación y desarrollo urbano. Mucho menos se ocuparon ya de atender los aspectos sociales y administrativos tan necesarios para apoyar y regular los procesos participativos de producción y mejoramiento del hábitat y la convivencia social en los grandes conjuntos de casas individuales que hoy se producen.
Los derechos de propiedad firmemente establecidos, que recomienda el último punto del decálogo, han sido ampliamente estimulados mediante la adopción de políticas y procedimientos como los propuestos por el economista peruano Hernando de Soto: legalización de la propiedad individual, modernización de los catastros y registros públicos de la propiedad, fortalecimiento del sistema hipotecario, agilización de los juicios de desahucio en casos de incumplimiento en el pago de las hipotecas, redescuento de paquetes hipotecarios en el mercado secundario internacional.
Con ello, de Soto vende la idea de que sin cambios estructurales profundos los pobres dejarán de serlo al contar con capital líquido para fortalecer sus actividades económicas, gracias a la posibilidad de hipotecar sus activos.
Juega en realidad a colocar los recursos y escasos excedentes de los pobres en el circuito del capital financiero internacional, dejándolos en situación aún más vulnerable y fuera de toda consideración en torno a la función social de la propiedad.
La aplicación de este modelo en su propio país ha demostrado fehacientemente que ni los bancos quieren prestarle a los pobres, aunque tengan regularizadas sus propiedades, ni los pobres quieren acudir a los bancos. En un estudio reciente se muestra que no ha tenido impacto alguno en incrementar los créditos hacia los “beneficiarios” del programa ni en el mejoramiento de su situación económica. Si, en cambio, lo ha tenido en los procesos de individualización y de desaliento y combate a las iniciativas colectivas.
La aplicación obediente de este decálogo, complementado más tarde con otras medidas y con la imposición de ajustes estructurales por los organismos financieros multilaterales, ha tenido un fuerte impacto en la forma de producción de la vivienda y en la conformación del espacio urbano en el contexto latinoamericano.
2. La vivienda mercancía motor de “desarrollo” y fuente de exclusión
El Consenso de Washington está atrás de varios documentos producidos por el Banco Mundial en la primera mitad de los años noventa que en casos como el de México fueron seguidos al pie de la letra desde que, en 1992, el presidente Salinas diera a conocer su política de fomento y desregulación de la vivienda. hecho que constituye un verdadero parteaguas en las políticas habitacionales del país.
Me refiero a documentos como “Vivienda, un entorno propicio para el mercado habitacional”, publicado en inglés en 1993 (1) y en castellano en 1994.
Sorprende descubrir que los objetivos y principales estrategias contenidas en el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, publicado por el gobierno de Fox en noviembre de 2001, eran, como puede verse en el Cuadro 1, una copia casi exacta de las principales estrategias recomendadas en dicho documento (2)
Estas políticas dan un enorme peso al papel macroeconómico de la producción de vivienda ya que ésta activa 37 ramas económicas, genera empleo, consume insumos nacionales (cada vez menos de hecho) y activa al sector financiero. En lo social, en cambio, se reducen a cimentar el patrimonio familiar y a mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios (hecho que por la calidad de la vivienda y la ubicación lejana de los desarrollos habitacionales se pone cada vez más en duda).
Son políticas de vivienda que enfatizan su papel como motor del desarrollo económico, centrado en la producción mercantil de vivienda por el sector privado, y que reducen lo social al ámbito individual y familiar.
Se olvidan del papel macrosocial y microeconómico que también debiera formar parte de una política incluyente y socialmente significativa de vivienda.
El cambio del rol del Estado de proveedor y regulador a facilitador se consolida en el caso de la vivienda, con lo que se elimina la producción pública y se centra todo su apoyo en el fortalecimiento de la producción mercantil de vivienda por los desarrolladores privados.
Al primero de diciembre de 2005, mil doscientos desarrolladores privados participaban en el mercado. Nueve de ellos concentraban el 25% de la producción total. Seis cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores y, de acuerdo a datos de la Revista Obras (3), el Índice HABITA (IH) que las integra tuvo un rendimiento de 1118% de 2000 a marzo de 2007, muy por encima del sector construcción (447%), el índice de cotizaciones (370%) y el índice de rendimiento total (414%). En 2004 representaron el 4.69% del mercado accionario y en el primer trimestre de 2007 el 7.17% (4)
Este solo hecho tiene una fuerte repercusión en la producción de vivienda en México ya que le impone una lógica expansiva acelerada dadas las exigencias de rentabilidad de los inversionistas, en forma creciente vinculados a intereses corporativos transnacionales.
Se habla de un ‘tren de vivienda’ que resulta imparable y que se propone abarcar cada vez mayores tramos del mercado.
Bajo esta lógica, lo importante es producir y vender masivamente casas sin importar mucho su tamaño y adecuación a las necesidades de la demanda ni mucho menos su ubicación y articulación con el tejido urbano, las fuentes de empleo y la accesibilidad a los equipamientos.
La producción mercantil de vivienda en México logró beneficiarse del otorgamiento de más de 3 millones de créditos hipotecarios durante el gobierno del presidente Fox (2000-2006), otorgados por los organismos que canalizan recursos de los fondos de vivienda de los trabajadores del sector privado (INFONAVIT), de los trabajadores al servicio del Estado (FOVISSSTE) y del ahorro social, vía diversas entidades hipotecarias privadas (bancos y sofoles principalmente) y el respaldo de la banca de desarrollo (Sociedad Hipotecaria Federal).
La celeridad del tren de vivienda y el propósito de que este cuente con recursos de crédito suficientes para que “todas las familias puedan comprar vivienda en los próximos años” ha llevado a la Sociedad Hipotecaria Federal a estimar que la cartera hipotecaria de bancos y sociedades financieras de objeto limitado (Sofoles) deberá incrementarse de 78,734 millones de dólares en 2006 a 335mil millones en 2020.
Estas estimaciones harían insuficiente todo el ahorro captado por la banca comercial lo que ha llevado a plantear mecanismos alternos entre los que se privilegia la bursatilización de hipotecas, mercado en el que pueden participar diverso tipo de inversionistas institucionales, nacionales y extranjeros.
Estos enormes retos, planteados desde la lógica mercantil de producción de vivienda, han implicado el diseño y consolidación de un sistema altamente sofisticado de instrumentos entre los que se encuentran el desarrollo de un mercado primario y secundario de bonos respaldados por hipotecas, esquemas de garantías por incumplimiento, pago oportuno y riesgo sistémico y, siguiendo las recomendaciones de de Soto, un esquema ágil de recuperación de garantías, la modernización de los registros públicos de la propiedad y el registro único de vivienda que estandariza el registro de desarrolladores y de la oferta.
A esto se suma toda una serie de facilidades administrativas fiscales y urbanísticas que integran todo un sistema de instrumentos de apoyo a esta forma de producción, a los que en 2007 se suma la autorización de cerca de 550 millones de dólares para el otorgamiento de 243 mil subsidios de CONAVI y FONHAPO (5).
Esto permitió, en pocos años, incrementar la producción habitacional mercantil hasta alcanzar en 2006 un total de 560 mil viviendas producidas en un año, a pesar o tal vez como consecuencia de este enfoque de las políticas de vivienda alrededor de la mitad de la población más pobre del país quedó al margen por su incapacidad de acceder a este mercado.
Esto, sumado al cierre o la modificación de los pocos instrumentos institucionales que existían para apoyar las iniciativas y esfuerzos productivos de estos sectores, e incluso su criminalización, ha traído serios problemas de hacinamiento y deterioro del hábitat popular y paradójicamente nuevas ocupaciones y la adquisición irregular de suelo en áreas inadecuadas y vulnerables.
Pese a ello sobreviven diversas modalidades de autoproducción individual y de producción social organizada que reclaman nuevos enfoques e instrumentos.
3. Grandes contradicciones, nuevas perspectivas.
El gobierno de Fox hereda esta política negociada con los organismos multilaterales y el sector privado y toma una serie de medidas institucionales para impulsarla. Crea la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, organismo encargado de conducir la política y de facilitar la participación en ella de los diversos actores. Con este objetivo crea también el Consejo Nacional de Vivienda como órgano consultivo al que se invitaría tanto a los representantes del sector público como, en forma muy importante, al sector privado. El Consejo integró también en número más limitado al sector académico y a organismos de la sociedad civil (los gremios de arquitectos e ingenieros y una organización de la sociedad civil organizada, la Coalición Internacional para el Hábitat).
Como ha venido sucediendo en varios países latinoamericanos, se planteó la necesidad de elaborar una nueva ley de vivienda (la anterior databa de 1983) para dar un marco legal consistente a las nuevas políticas.
Esta iniciativa y las enormes contradicciones que las nuevas políticas habían generado en los casi 10 años transcurridos desde su puesta en práctica, provocaron amplias presiones sociales y debates a lo interno del recién creado Consejo Nacional de Vivienda que condujeron a incorporar una mesa, no incluida en su decreto de creación, para reflexionar en torno a la vivienda destinada a los sectores ubicados por debajo de la línea de pobreza y a la producción social de vivienda.
Es importante reconocer la apertura democrática de las autoridades encargadas de conducir las políticas al abrir este espacio y al facilitar, al igual que la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados, la participación de los diversos sectores interesados en los debates que condujeron a la aprobación de la nueva Ley de Vivienda en 2006.
La sociedad civil organizada centró sus principales preocupaciones y aportaciones a los diversos proyectos de ley que circularon entre 2003 y 2006, en lograr su adecuación a los principios y contenidos del derecho humano a la vivienda y en incorporar la producción social de vivienda.
De hecho ambos temas se concibieron en forma articulada ya que la producción social de vivienda es reivindicada como un derecho por los excluidos del mercado habitacional y otros sectores sociales interesados en participar activamente tanto en la determinación de las características como en la producción misma de su hábitat.
La producción social de la vivienda y otros componentes del hábitat no sólo ha permitido concretar el derecho humano a la vivienda a cerca de dos terceras partes de la población del país, sino que, en sus modalidades más estructuradas y tecnificadas, implica la conjunción de otros derechos: a ser informado, a organizarse y a participar en las decisiones respecto a su hábitat; a un medio ambiente sano, al agua y otros servicios e incluso a la tierra, aunque se trate de un derecho aún en discusión.
En esta perspectiva se formularon propuestas para incluir explícitamente en la ley los temas contenidos en la Observación General número 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas.
Se presentó al respecto un problema ya que la redacción del derecho a la vivienda contenido en el Artículo Cuarto de la Constitución Política de México es excluyente al limitar este derecho a las familias:
“Toda familia tiene derecho a una vivienda digna y decorosa(...)”
Siendo los derechos humanos de aplicación universal, algunos diputados argumentaron que era necesario un cambio constitucional para explicitar dichos contenidos en la ley.
Finalmente y aunque con limitaciones y el olvido de algunos temas como la asequibilidad y la adecuación cultural, se incluyeron en los artículos 2 y 3 los principales aspectos que definen internacionalmente el derecho humano a la vivienda: la seguridad de tenencia, del lugar y de la vivienda misma; la disponibilidad de infraestructura, servicios y equipamientos; la habitabilidad y la accesibilidad, el principio de no discriminación e incluso el carácter universal del derecho a la vivienda.
“Las disposiciones de esta Ley deberán aplicarse bajo principios de equidad e inclusión social de manera que toda persona, sin importar su origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social o económica, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias o el estado civil pueda ejercer su derecho constitucional a la vivienda” (Art. 3).
La producción social de vivienda, ausente en los primeros esquemas, recibió un tratamiento amplio y acertado a todo lo largo de la Ley, además de destinársele un título específico y dos capítulos.
Su definición de la producción social de vivienda es precisa y no deja lugar a dudas:
“aquélla que se realiza bajo el control de autoproductores y autoconstructores que operan sin fines de lucro y que se orienta prioritariamente a atender las necesidades habitacionales de la población de bajos ingresos, incluye aquélla que se realiza por procedimientos autogestivos y solidarios que dan prioridad al valor de uso de la vivienda por sobre la definición mercantil, mezclando recursos, procedimientos constructivos y tecnologías con base en sus propias necesidades y su capacidad de gestión y toma de decisiones” (Art. 4)
La Ley distingue también con claridad la diferencia entre autoproducción y autoconstrucción y define al productor social de vivienda “como la persona física o moral que en forma individual o colectiva produce vivienda sin fines de lucro”.
El Artículo 85 de la Ley establece que “el Gobierno Federal deberá apoyar la producción social de vivienda mediante el desarrollo de instrumentos jurídicos, programáticos, financieros, administrativos y de fomento”.
Estos y otros contenidos más específicos de la Ley orientados a instrumentar la PSV, a fomentar y apoyar sus procesos y modalidades, y a generar suelo, esquemas de financiamiento, subsidio, investigación, asistencia técnica, tecnologías adecuadas, capacitación y otros apoyos dan un respaldo definitivo y preciso para trabajar en la integración de un sistema de producción social de vivienda en México y la de un necesario sistema integral de instrumentos de apoyo que le garanticen viabilidad y un amplio impacto social.
No se trata de un sistema de producción alternativo al mercantil sino de uno complementario y convergente, capaz de dinamizar el sistema nacional de vivienda y de generar nuevas opciones que contribuyan a hacer efectivo el derecho de todos a una vivienda adecuada.
Reconocidos legalmente el derecho de todos a la vivienda y la producción social de vivienda, es fundamental pasar hoy a su instrumentación precisa y al diseño de los programas y procedimientos que permitan concretarlos.
Este objetivo, además de voluntad política, exige de instrumentos específicos, recursos de crédito y subsidio, acceso a suelo con servicios y de la capacitación de los diversos actores que intervienen en los procesos de producción y gestión social del hábitat.
Promovemos, no ya proyectos demostrativos (lo hemos hecho durante 40 años), sino un sistema de producción integrado, dinámico y de gran escala en su impacto social.
También complejo, ya que no se limita a producir casas sino a construir ciudadanía activa y responsable, a fortalecer la economía popular, a construir ciudad y a hacerlo dentro de criterios de sustentabilidad y equidad.
Se trata de una tarea que no puede dejarse en manos de tecnócratas y “expertos”, sino que implica creatividad y la intervención concertada de los diversos actores involucrados en las diversas modalidades que incluye la producción social del hábitat.
El nuevo papel de facilitador que se le ha dado al Estado implica nuevas y más amplias responsabilidades sociales que exigen el ejercicio pleno de los derechos humanos reconocidos y la conformación colectiva de nuevos derechos. Uno de los más importantes es el de incidir en forma corresponsable y activa en la formulación, conducción, seguimiento y evaluación de las políticas públicas.
El reconocimiento, no sin dificultad, de este derecho por las autoridades y su defensa y promoción, en base a propuestas concretas por parte de sectores activos de la sociedad civil organizada, han permitido abrir espacios de concertación de los que esperamos pronto surgirá el diseño de los programas e instrumentos que pondrán en marcha dicho sistema.
Escrito por: Enrique Ortíz Flores*
Referencias:
* Presidente de Hábitat International Coalition
[1] The World Bank, 1993 Housing: Enabling Markets to Work. Washington, D.C.
[2] Ibid. Technical Supplement 2: Enabling The Housing Sector to Work. pp. 113-144.
[3] Revista Obras Número 413, mayo 2007. p. 40
[4] Seis de sus principales accionistas aparecen también dentro del ranking de los 100 empresarios más importantes de México que publicó la revista Expansión en mayo de 2006. p. 69
[5] La Comisión Nacional de Vivienda estableció un compromiso de colaboración con la Sociedad Hipotecaria Federal para la operación y distribución de algo más de 350 millones de dólares. El resto será aplicado por el Fondo Nacional de Habitaciones Populares, restringido recientemente por ley al otorgamiento de subsidios a programas de mejoramiento y vivienda progresiva destinados a población con ingreso menor a 3.5 salarios mínimos tanto en el campo como en áreas urbanas.
CUADRO 1
| Programa Sectorial de Vivienda México 2001-2006 | Banco Mundial 1994 Vivienda, un entorno propicio para el mercado habitacional BIRF 1994 | |
 | q Consolidar mercado habitacional q Promover desarrollo y competitividad sectorial q Reactivar banca de desarrollo | q Implantar industria habitacional coherente con la economía de mercado |
| Principales Estrategias | q Consolidación jurídica del patrimonio de la población (Estrategia 3) | q Desarrollo derecho de propiedad |
| q Desarrollo del Sistema Hipotecario Integrado (Estrategia 2) | q Promoción financiamiento hipotecario | |
| q Apoyo social a la población más necesitada Subsidio focalizado (Estrategia 3) | q Racionalización de los subsidios | |
| q Abasto de suelo con aptitud habitacional, infraestructura y servicios (Estrategia 5) | q Suministro de infraestructura para desarrollo suelo habitacional | |
| q Desgravación, desregulación habitacional y su marco normativo (Estrategia 4) | q Desregulación, desarrollo de suelo y vivienda | |
| q Abasto competitivo, insumos, normalización y certificación para crecimiento de producción (Estrategia 6) | q Organización de industria de la construcción | |
| q Activación institucional y fortalecimiento sectorial (Estrategia 1) | q Desarrollo del marco institucional |
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